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    曹富国教授介绍基于高质量发展的PPP立法趋势

    来源:ued西甲赫塔菲官网 发布时间:2020/08/07

    2020年8月5日下午,我院卓越财经法治人才培养论坛在央视频平台社会与法频道同步直播举行。ued西甲赫塔菲官网博士生导师、PPP治理研究院院长曹富国教授以“基于高质量发展的PPP立法趋势”为题在论坛作主题演讲。

    讲座伊始,曹富国教授对本次讲座的主题作了进一步明确,即百年未有之变局——中国改革开放40年发展道路视野下的PPP。他认为,在中国实践的大背景下进行探索才能认识到当今新时代时局下的PPP不是权宜之计,而是改革开放以来走过的道路在新时代的体现,是国家治理体系和治理能力的新形势。

    曹富国教授首先介绍了PPP的本质。他指出,PPP的本质是一种市场机制,市场经济不应当只看到政府购买服务,招标采购等。与此同时,曹富国教授以农村家庭联产承包责任制为例,系统介绍了改革开放40年来PPP在中国的发展状况。他强调,农村家庭联产承包责任制的实质是在农村内部社员之间基于合同形成的一种市场经济机制,正如农村土地法进行的三权分置改革,其基础正是合同制;这种市场机制随后被引入到其他国有经济部门,例如在国有企业改革中承包制的引入;这样的市场经济机制在90年代中后期的工程领域又具体表现为招标投标制,发展到90年代末期有关部门启动了招标投标法立法工作;再到1999年在公共部门第一次确定了以市场决定资源配置的机制;直到2002年政府采购法的通过,同样是对市场决定资源配置路径的进一步演化;自2013年以来,公共部门显著的改革主要表现在政府购买服务改革,有关部门为此还出台了一系列规范文件,究其实质是把政府承担的公共服务职能外包出去,重新建立基于合同的政府与社会、政府与其他主体的新的关系,这一改革所具有的深刻意义在于将政府亲力亲为的服务转变为政府购买服务。

    其次,曹富国教授简要介绍了PPP的相关内容。他指出,PPP在日常语境下可以理解为是一种公私伙伴关系,在规范性文件语境下指的是政府与社会资本合作模式。这个模式在日常生活中随处可见,例如收费公路、BOT、特许经营等都是PPP模式。这些传统由政府提供的服务现在通过PPP投资运营,建立长期伙伴关系从而实现公共服务的提质升效。为了帮助大家更好理解上述内容,曹富国教授形象的用“买灯”和“买光”的例子来予以说明,并就此得出PPP应当按效付费的结论。概而言之,PPP是一种高质量、有效果的发展工具。

    再次,曹富国教授向大家讲述了西方目前对PPP领域的研究状况和我国业内对PPP的讨论。西方自上世纪70年代开始的新公共管理运动是把市场机制引入公共部门改革的标志性运动,西方学者在contracting state一书中的前言是对该问题的经典描述。尽管业内对PPP发展在规范性、涨落方面仍抱有疑惑,但PPP是寻求高质量发展的一种道路,是国家治理能力、治理体系现代化的长期之路。在今天我们仍然需要思考如何用好政府购买服务和PPP机制。虽然中国这几年在公共服务与基础设施方面引入PPP模式取得了良好的成绩,但不可否认未来仍然有很多方面需要进一步完善。

    最后,曹富国教授指出,PPP在实践中的发展倒逼法治化进程的加速。仅凭国务院几个部委发布的规范性文件是远远不够的,需要制定更高层次的法律。PPP改革是相当新颖的理念,需要凝聚更多共识,最近国际立法取得了一项里程碑成绩——联合国PPP示范法。联合国国际贸易法委员会试图从多方面推动国际法律的统一,在从04年开始用了10年时间通过的基础设施公共服务领域的立法改革改变了上世纪90年的公共采购示范法,之后用了5年时间通过私人融资基础设施立法改革。2000年的私人融资基础设施立法指南侧重于基础设施,改革后形成了PPP示范条文,将形成共识的PPP法所具有的基本的核心条款固定下来,此外,PPP立法指南详细解释了立法政策。该法绝对代表了PPP立法趋势,第一,PPP法改革从特许经营为主要立法理念深化为PPP法,特许经营侧重于促进民间资本参与运营公共服务,消除参与障碍,而PPP模式侧重基于物有所值评价的正当性,是选优的概念,是更能为公共部门带来价值增量的发展方式。在比较法的视野下,韩国与2014年引入物有所值理念,越南在今年PPP改革中引入物有所值概念,中国这轮改革确立物有所值评价制度,超越了历来BOT、特许经营制度的促参法理念,使民间参与公共服务基于PPP模式。第二,联合国示范法代表了国际标准及国际趋势。大量国家的PPP法还未确立物有所值制度,联合国示范法基于确立物有所值制度国家的制度,尤其是中国经验的改革引领了国际趋势。第三,确立了清晰完整的财政风险评价制度。PPP可能会带来系统财政风险,这是中国PPP法改革的关键,是长期可持续发展的必须。其他方面的立法成就主要包括PPP项目采购立法模式、政府与社会资本方平等关系、合同管理、再谈判等重要命题,这些对于推动PPP良好实践,推动一带一路建设都具有重要意义。

    文/张逊昊

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